我国可再生能源电力配额制度总体框架设计_能谱网

内容提示:国家“十二五”规划纲要提出,2015年可再生能源占一次能源消费比重达11.4%目标。为实现这一约束性指标,国家将为可再生能源发展做出一系列制度创新。可再生能源发电配额制度便是其中之一。据能源局新能源和可再生能源司副司长梁志鹏透露,可再生能源配额制基本确定实施框架,可能在今年初实施。

建立可再生能源电力配额制度,目的是建立全面的指标统计考核体系,引导地方科学制定可再生能源开发利用目标以及能源发展规划编制、实施,明确地方政府、电网企业和发电企业在发展可再生能源方面的责任,并在此基础上建立相应的监测和评价体系,从而实现更加有效的政府事中事后监管,进而推动能源系统朝向绿色低碳方向转型,也是动员和督促能源领域各个相关方推进能源转型的一项重要抓手,以其为先导,逐步建立全面的可再生能源指标管理和考核体系,真正落实国家提出的能源转型和非化石能源占比要求,促进可再生能源产业实现高质量发展。

记者独家获悉,可再生能源电力配额制设计思路已经成型。国家能源部门正研究制定《可再生能源电力配额管理办法》,解决可再生能源面临的发电、上网和市场消纳三大问题。

一、我国可再生能源发展正在进入新的历史发展阶段

接近发改委的能源专家告诉记者,可再生能源配额制的基本思路是:国家对发电企业、电网企业、地方政府三大主体提出约束性的可再生能源电力配额要求。即,强制要求发电企业承担可再生能源发电义务,强制要求电网公司承担购电义务,强制要求电力消费者使用可再生能源发电义务。在制度设计上,允许配额指标交易流转,获取交易收入。

大力发展可再生能源,是我国保障能源安全、加强环境保护、应对气候变化、调整能源消费结构的重要举措,对于促进我国经济发展方式转型、培育和打造战略性新兴产业具有十分重要的作用。

在配额任务完成的考核上,国家将以电力运行实际数据为基准,考评三大主体配额完成情况。

截至2018年2月,全国规模以上水电发电装机容量达到29887万千瓦,风电并网装机容量达到16725万千瓦,太阳能发电并网装机容量达到13879万千瓦,生物质能发电并网装机容量达到1565万千瓦,全国可再生能源发电总装机容量达到62056万千瓦,占全国规模以上电厂总发电装机容量的36.4%。2017年全国可再生能源发电量超过1.6万亿千瓦时,占全国规模以上电厂发电量的25.6%。经过最近十年的快速发展,我国可再生能源产业实力明显增强,技术进步明显,设备制造和产业服务体系不断完善,在各项配套政策的共同推动下,我国可再生能源政策环境不断完善,可再生能源发展开始步入全面、快速、规模化发展的新的历史发展阶段,并已经成为我国电力建设的重要内容。

国家“十二五”规划纲要提出,2015年可再生能源占一次能源消费比重达11.4%目标。为实现这一约束性指标,国家将为可再生能源发展做出一系列制度创新。可再生能源发电配额制度便是其中之一。据能源局新能源和可再生能源司副司长梁志鹏透露,可再生能源配额制基本确定实施框架,可能在今年初实施。

当前我国可再生能源电力进一步发展的瓶颈已从过去技术装备和开发建设能力方面的约束,转变为市场和体制方面的制约,突出体现为当前水电、风电、太阳能发电的电网接入和市场消纳困难。落实国家非化石能源发展目标和确保有效解决弃水弃风弃光问题面临着一系列问题:一是法律和政策落实上缺少可考核的核心目标。《可再生能源法》明确规定实行可再生能源发电全额保障性收购制度,但缺乏针对发电企业、电网企业和地方政府在促进可再生能源发展方面具有约束力的考核机制。二是可再生能源法的相关规定缺乏具有强制性和可操作性的具体措施,政策措施不协调,无法保障政策落实和目标实现。现行支持可再生能源发展的政策主要针对发电侧,缺少激励产业中下游电网企业、电力用户和地方政府的政策和措施,同时各项政策之间缺乏统筹协调,甚至相互抵触。三是电力技术体系和运行机制仍不适应大规模的可再生能源发展。现行的电力运行管理机制主要以可控的常规电源为管理对象,行政管理以年度发电计划为基本手段,与可再生能源电力的特点不适应,电力运行过程中的矛盾日益突出,可再生能源电力的并网及利用存在严重障碍。

强制规定“三大主体”配额义务

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中,国家明确提出:“建设现代能源体系,深入推进能源革命,着力推动能源生产利用方式变革,优化能源供给结构;坚持生态优先,以重要流域龙头水电站建设为重点,科学开发西南水电资源;继续推进风电、光伏发电发展,积极支持光热发电;加快发展生物质能、地热能,积极开发沿海潮汐能资源;完善风能、太阳能、生物质能发电扶持政策。”这就要求在今后较长时期内,国家必须采取措施,继续完善可再生能源发展的政策体系,扩大应用规模,提高有效利用水平,积极促进可再生能源与常规能源体系的融合,努力提高再生能源在能源结构中的比重,全面提升可再生能源市场竞争能力,促进可再生能源的技术创新和产业进步。

可再生能源配额制是一个国家或者地区政府用法律形式对可再生能源发电的市场份额做出强制性规定,在总电力中必须有规定比例的电力来自可再生能源。

二、解决可再生能源发展问题需要重大制度创新

根据国家能源部门的整体设计思路,纳入配额管理的范围的主要是并网的非水可再生能源发电,包括风电、太阳能发电、生物质发电、地热发电、海洋能发电等。原因是,水电技术和产业发展已相当成熟,可以按照国家计划执行即可,不需要特殊的政策支持。

可再生能源产业管理面临协调和管理困境。解决这些问题仅靠常规政策手段已经很难奏效,必须进行重大的制度创新。进行制度创新的途径之一是建立能有效调整各方利益分配,落实地方可再生能源发展目标、解决可再生能源电力消纳问题,消除可再生能源电力发电消纳障碍的新制度,提升消费侧消费可再生能源电力的公众意愿,促进电网加快建设步伐,为建立绿色低碳、安全高效的现代能源体系提供制度保障。制定可再生能源电力配额制政策适应了制度创新的要求。

在可再生能源发电配额主体选择上,国家能源部门将电网企业作为可再生能源电力配额的实施主体;将一定规模的发电投资企业作为可再生能源发电配额义务主体,保证电网企业电力供应。

以立法为基础强制要求各类电力市场主体承担购买可再生能源电力义务的制度一般称为可再生能源电力配额制度。其内涵一般是指在国家电力建设中,根据相关法律法规制定,强制要求配额义务主体在其提供或购买的电量中具有规定数量或比例的可再生能源电力。2009年12月26日,十一届全国人大常委会第十二次会议通过的《中华人民共和国可再生能源法修正案》第十四条中明确规定“国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度”,并要求电网企业全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量,同时明确了其无法履行义务责任,从而建立了可再生能源发电的消纳保障机制。可再生能源发电全额保障性收购制度的建立,也为可再生能源电力配额制度的建立实施提供了必要的政策依据。

为保证可再生能源电力合理消纳,将各省政府作为可再生能源电力配额消费义务的行政责任主体。其工作任务是,落实完成配额的实施方案,协调督促各省级电网企业完成配额指标。

可再生能源电力配额制的实质是对全社会电力消费提出约束性的可再生能源电力比例指标,省级人民政府按照国家法律法规、规划和政策制定和采取有效的实施方案和配套政策措施,电网企业按照法律法规和政策要求完成电力消费的配额实施任务。这样的制度可以在以下几个方面起到为可再生能源发展提供制度保障的作用:

配额主体确定后,国家能源主管部门对各省提出可再生能源电力配额指标并进行考核。

一是明确可再生能源优先发展的法律要求。对全国和各省级行政区域提出明确的可考核的可再生能源在电力消费中的比例指标,促使国家能源发展战略、国家和地方的能源规划、能源生产布局、能源输送及运行、终端能源消费方式必须以完成可再生能源电力配额指标为前提统筹协调。

在考核方式上,国务院能源主管部门会同监察、统计、审计等部门,以及国资委、国家电监会等机构对省级政府、电网企业、电力投资企业配额指标完成情况进行综合评价,根据结果进行相应惩罚。

二是确保国家和地方的能源相关政策必须满足实现可再生能源发展目标的需要。可再生能源配额制明确表明国家可再生能源发展的战略目标,对各省级行政区域提出可再生能源电力利用的约束性要求,促使国家制定目标明确、协调一致的可再生能源相关政策,破除阻碍可再生能源发展的政策和体制障碍,地方政府在落实政策和管理中必须做到保障可再生能源优先开发利用。

同时,配额指标的完成情况将相应纳入省级政府考核体系、电网企业考核体系、发电企业考核体系。各省配额指标的实施方案,国家级电网企业对所属全部省级电网企业完成配额负责。

三是推动电力等能源体系向适应可再生能源大规模开发利用的方向转变。明确完成服务区域内可再生能源电力配额指标的实施责任主体为各类电网企业,促使电网企业按照接纳可再生能源电力的约束性要求对电力系统的配置和运行方式进行优化调整。在对电力系统生产运行的管理上,彻底根除阻碍可再生能源有效利用的不合理做法。对智能电网、储能技术、需求侧智能用电、分布式发电应用等领域的发展起到推动作用。

我国可再生能源配额制度借鉴国外经验。公开信息显示,英、美、澳大利亚、意大利等国家也都实施了强制性可再生能源电力配额制。英国对电力运营商销售可再生能源电力提出强制份额要求,2011年为12.4%。

三、我国可再生能源电力配额制度总体框架设计

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