巩固和完善农村基本经营制度——刘振伟谈农村土地承包法修改

土地是广大农民最可高的社会保障,近年来我国多举措的农村土地制度改革给农村的发展振兴奠定了重要的基础。2019年1月1日,新修订的《农村土地承包法》正式实施,这是时隔16年之后,国家首次对《农村土地承包法》进行大修。《农村土地承包法》的修订与实施引发了社会的广泛关注,在坚持农业农村优先发展、深入实施乡村振兴战略的新时代,为何要修订《农村土地承包法》?这部新法有何亮点?对于推动农村土地制度改革、维护农民土地合法权益有何利好?近日,湖北省农业农村厅党组成员、副厅长陈志勇就社会关注的热点问题进行了解读。
顺应时代要求,修订《农村土地承包法》适逢其时。
问:为什么要修订《农村土地承包法》?在当前乡村振兴战略全面实施的大背景下,有何重要意义?
陈志勇:《中华人民共和国农村土地承包法》于2002年8月经第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过,自2003年3月1日起施行。2009年8月第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议作出决定,将法律中的土地征用修订为征收、征用。2017年11月第十二届全国人民代表大会常务委员会第30次会议第一次审议了《中华人民共和国农村土地承包法修正案》。2018年10月第十三届全国人大常委会第六次会议第二次审议了修正案,2018年12月第十三届全国人大常委会第七次会议第三次审议后通过了修正案。
2002年的《农村土地承包法》,对稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期而有保障的土地承包经营权,维护农村土地承包经营权人的合法权益,促进农业、农村经济发展和农村社会稳定,发挥了重大作用。实践证明,《农村土地承包法》确立的农村基本经营制度是符合国情的。《农村土地承包法》实施以来,我国经济社会快速发展。从宏观层面看,国家工业化、城镇化、信息化加速推进,对农业农村经济发展和农民增收提供了强有力支撑,但在土地、资金、劳动力等生产要素流动上,又对农业和农村经济发展提出新挑战。从农村内部看,随着农业农村现代化水平的提升,大量富余劳动力转移到城镇就业,各类新型农业经营主体大量涌现,土地流转面积扩大,规模化、集约化水平提高,土地经营方式呈现多元化格局。农业产业化、水利化、机械化、标准化及科技进步,都对完善农村土地制度提出新的要求,尤其是在当前乡村振兴战略全面实施的大背景下,意义重大。土地
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对稳定和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革提出一系列方针政策,主要包括:在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局;维护进城务工落户农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权,依法规范权益转让;允许承包方以承包土地的经营权入股和发展农业产业化经营,探索承包土地的经营权融资担保;健全工商资本租赁农地的监管和风险防范制度,加强用途管制,严守耕地红线;建立完善土地承包经营权确权登记制度;保障农村妇女的土地承包权益;在农村集体产权制度改革中确认农村集体经济组织成员身份等。党的十九大报告进一步明确提出,巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地三权分置制度,保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。把被实践检验行之有效的农村土地承包政策及实践中的成功经验转化为国家法律规范,是完善农村土地承包法律制度首先要考虑的问题。适应农村生产力发展的新要求,稳定和完善适合国情的农村基本经营制度,保护农民的土地权益,是完善农村土地承包法律制度的基本出发点。
修法亮点多多,条条保障农民权益。
问:新修订的《农村土地承包法》有何亮点?
陈志勇:始终坚持保持农村土地承包关系稳定并长久不变不动摇,是此次修法的一大亮点。党的十九大报告提出,第二轮土地承包到期后再延长三十年,修正案及时将这个重大决策转化为法律规范。这样规定,既体现土地承包关系稳定的主基调,又有利于处理坚持土地集体所有与保护农民财产权的关系,有利于处理土地承包制度稳定与完善的关系,有利于处理土地流转、适度规模经营与化解人地突出矛盾的关系。这次修法,适应当前新形势新要求,对有的条款进行了修订完善。比如,明确第二轮土地承包期届满后再延长三十年。再如,就农村土地二轮承包到期后是否调整土地问题,修订讨论中曾有争议。最终,全国人大为落实中央保持土地承包关系稳定并长久不变的精神,对原有法条不作修订。
第二大亮点是,将三权分置这一制度创新上升为法律规范。突出表现在明确赋予土地经营权应有的法律地位和权能。修订后的承包法中,土地经营权除在第二章以单独成节方式呈现,在其他章节也多处出现。就土地经营权的概念,修订后的承包法在第一章总则第九条中规定:承包方承包土地后,享有土地承包经营权,可以自己经营,也可以保留土地承包权,流转其承包地的土地经营权,由他人经营。就土地经营权流转的方式,第三十六条规定:承包方可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权,并向发包方备案。就土地经营权的登记,第四十一条规定:土地经营权流转期限为五年以上的,当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。就土地经营权的融资担保,第四十七条规定:受让方通过流转取得的土地经营权,经承包方书面同意并向发包方备案,可以向金融机构融资担保。一系列法律规定,都体现了中央有关农村承包地三权分置的精神要求,有利于保障土地经营权人自主经营的权利,促进土地资源要素的合理配置。
新修订的《农村土地承包法》明确了维护进城落户农民的土地承包经营权。原《农村土地承包法》规定,承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。党的十八届五中全会决定提出,维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。修正案按照党的十八届五中全会精神作了衔接,在制度设计上把握了三个原则:第一,承包期内,农民进城落户,无论是部分成员或者举家迁入,都不以退出土地承包权为前置条件,稳定是主基调。第二,承包期内,农民全家在城镇落户后,引导支持其依法自愿有偿转让承包地或流转土地经营权。第三,把是否交回承包地的选择权交给进城落户农民和其原所在的集体经济组织,不代替农民和集体经济组织选择。从地方的试验看,只要补偿到位,自愿转让土地承包权是可以做到的,少数人交回承包地也是有的,补偿水平成为能否顺利转让或是否交回承包地的关键。
明确妇女土地承包权益的保护,也是此次修法的一大亮点。原《农村土地承包法》中对保护妇女土地承包权益已有规定。现实中侵害妇女土地承包权益,表现为通过制定村规民约,对结婚、离婚或丧偶妇女的土地承包权益、集体经济收益的分配权益等进行限制。农村土地承包是按户承包,按人分地,妇女出嫁前,是具有土地承包经营权的家庭成员。妇女如在婚入地未取得承包地,按照原《农村土地承包法》的规定,婚出地的发包方不得收回其承包地。如果婚出地家庭兄弟姐妹分家析产,出嫁女依然享有原家庭承包土地的财产权益。这次修法进一步明确,农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。土地承包经营权证或者林权证应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。
遵循三条原则,深化农村土地改革。
问:这次修订《农村土地承包法》坚持了什么原则?
陈志勇:农村土地制度涉及农民的切身利益,十分重要。修订《农村土地承包法》坚持了三条原则:一是坚持农村土地的集体所有性质不动摇。习近平总书记指出,不管怎么改,不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了。这四个不能,是完善农村土地承包法律制度的主基调。二是处理好稳定与完善的关系。不利于农村社会稳定的不改,分歧意见较大的不改。三是处理好体现发展趋向与循序渐进推进的关系,对看不清楚的事不操之过急。土地承包制度的完善要与未来的农业经营方式相适应,从小规模的家庭分散经营,到适度规模的家庭农场或者专业合作社经营,再到专业化、现代化的综合性经营,最终形成农工商一体、一二三产融合发展的现代农业基本经营方式,需要与之相配套的土地制度相适应。我国仍处在人口从农村向城镇转移的社会结构调整期,需要多少年才能稳定下来,还看不清楚。农村集体产权制度改革正在深化,土地制度是农村集体产权制度的核心,需要协调配套。因此,一个符合国情的农村土地制度的最终完善,将是一个历史过程,不可能毕其功于一役。
研究出台配套措施,贯彻实施新《农村土地承包法》
问:如何更好地推进新《农村土地承包法》贯彻实施?
陈志勇:围绕法律中新修订的内容,各地要大力宣传新修订的《农村土地承包法》,一些新的内容、新的重点让老百姓知道,让从事这项工作的党政领导学通弄懂。通过各种媒体、多种方式向农民宣传法律精神,让农民能够知法懂法,依照法律维护自己的合法权益。在宣传法律的同时,要有计划开展培训,特别是对从事这项工作的各级党政领导,以及从事农村土地承包管理工作的一些人员,进行一些有组织的培训。
近年来,湖北省农业农村厅按照党中央关于实施乡村振兴战略的总体部署,结合湖北实际,推动省委、省政府出台了完善农村承包地三权分置办法、稳步推进农村集体产权制度改革、加快构建政策体系培育新型农业经营主体等3个政策性文件,推动湖北省农业农村厅出台了农村集体产权制度改革、集体资产清产核资、村级非生产性开支管理、集体三资清理专项整治、承包地确权登记颁证回头看、土地经营权流转交易等6个工作方案或管理规范。2017年基本完成全省承包地确权登记颁证,2018年完成确权数据库成果汇交,2019年3月全面启动回头看,全省承包地流转率49.2%,流转合同签订率75%。稳步推进土地承包经营权有偿退出试点,形成企业主导、现金补偿和村集体主导、退地入股两种方式。积极推进农业补贴制度改革,争取中央财政、省财政投资金支持新型经营主体发展,全省新型经营主体达22.8万个,各类农业生产服务组织达到2.5万个,通过土地流转、服务带动,发展规模经营3147.7万亩。农村集体产权制度改革深入推进,全省99.6%的村完成清产核资,73.5%的村已上报清产核资数据;98.9%的村完成清人分类;4995个村成立经济合作社或股份经济合作社,累计股金分红6.5亿元。中央改革试点市、县达到38个,其中6个已完成试点任务,农业农村部向全国推介京山、咸宁、武穴试点经验。
下一步,湖北省农业农村厅将积极宣传贯彻新修订的《农村土地承包法》,推动尽快出台关于保持土地承包关系稳定并长久不变的政策文件。完善省级土地承包经营权信息应用平台,运用确权成果,进一步稳定土地承包关系,积极探索平等保护并充分放活土地经营权的办法和路径。加大新型农业经营主体培育力度,实施家庭农场培育提升计划,开展农民合作社规范提升行动,推进农业社会化服务组织发展工程,促进新型农业经营主体绿色融合发展,带动小农户与现代农业发展有机衔接。深入推进农村集体产权制度改革,启动集体经济组织登记赋码工作,指导中央试点单位先行先试、做好示范,推动破除农村产权交易市场建设障碍,完善市场体系。

明确了承包经营权的入股权能

明确了第二轮土地承包到期再延长三十年

2002年的农村土地承包法,对稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期而有保障的土地承包经营权,维护农村土地承包经营权人的合法权益,促进农业、农村经济发展和农村社会稳定,发挥了重大作用。实践证明,农村土地承包法确立的农村基本经营制度是符合国情的。农村土地承包法实施以来,我国经济社会快速发展。从宏观层面看,国家工业化、城镇化、信息化加速推进,对农业农村经济发展和农民增收提供了强有力支撑,但在土地、资金、劳动力等生产要素流动上,又对农业和农村经济发展提出新挑战。从农村内部看,随着农业农村现代化水平的提升,大量富余劳动力转移到城镇就业,各类新型农业经营主体大量涌现,土地流转面积扩大,规模化、集约化水平提高,土地经营方式呈现多元化格局。农业产业化、水利化、机械化、标准化及科技进步,都对完善农村土地制度提出新的要求。

明确工商企业流转土地经营权的准入监管

3.土地经营权

原土地承包法将集体土地所有权的权利内容界定为发包权、监督权、管理权及法律、法规规定的其他权利。修改后的土地承包法,对集体经济组织在土地发包、土地流转、土地用途管制、土地合理利用、土地经营权融资担保管理等方面的权利进一步细化(十四条、四十五条、四十六条、四十七条、六十四条)。

在承包地未流转的情况下,承包方拥有土地承包经营权,既承包又经营(2017年约占全国承包农户的70%,承包土地的65%)。在承包地流转的情况下,承包方拥有土地承包权,只承包不经营,经营权流转给了第三方(目前约占全国承包农户的30%,承包土地的35%)。流转是土地承包权设立的前提。如果承包方与第三方的土地流转合同到期,承包方仍享有土地承包经营权。土地承包权权能中的收益权和受限定的处分权(可以收回土地经营权但不能买卖承包地)是现实存在的,不是虚置的权利。

2008年,党的十七届三中全会决定提出:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。2015年,中共中央《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出,“抓紧修改农村土地承包方面的法律,明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式”。土地承包关系从“长期稳定”到“长久不变”,目的是给土地承包经营权人稳定的经营预期,巩固和完善农村基本经营制度。

从大量调查研究看,赞同第一种认识的占绝大多数。认为,土地承包不设期限会强化农民土地“私有”观念,存在改变农地用途、弃耕撂荒、在承包地上建房、买卖土地(实质上是买卖土地承包权)及土地兼并之忧,增加管理难度,因土地问题产生的两极分化以及社会问题将难以避免,并且影响适度规模经营和集约化经营。土地承包不设期限也不利于化解社会矛盾,会阻塞解决相关问题的途径。土地承包不设期限还会在操作层面带来新问题,如土地流转的期限,融资担保的期限,征收、征用、占用土地的补偿,国家、集体投入的农田水利工程的产权界定及管理使用等,都会遇到缺乏依据问题。另外,土地承包经营权已同建设用地使用权、水域滩涂使用权等法定为用益物权并被社会接受,如果将土地承包经营权调整为无期限物权,会引起概念混乱及法律间的冲突。这次修改,采纳了第一种观点的思路。

落实中央关于农村土地承包关系保持稳定并长久不变的决策,确保农村土地承包制度改革于法有据,是修改农村土地承包法要考虑的又一重要问题。

明确妇女土地承包权益的保护

承包方采用出租、入股等方式将承包地流转给第三方使用后,土地经营权转移。保障土地经营权人依法享有的合法权益,规范流转行为,是完善农村土地承包法律制度的一个重点,也是农村基本经营制度的与时俱进。

四是“两权”分离与“三权”分置是什么关系?土地集体所有权与承包经营权是承包地处于未流转状态的一组权利,是“两权”分离。土地集体所有权与土地承包权、土地经营权是承包地处于流转状态的一组权利,是“三权”分置。两组权利关系并行不悖。

明确了土地经营权可以融资担保

对此,在制度设计上把握了三个原则:第一,承包期内,农民进城落户,无论是部分成员或者举家迁入,都不以退出土地承包权为前置条件,稳定是主基调。第二,承包期内,农民全家在城镇落户后,引导支持其依法自愿有偿转让承包地或流转土地经营权。第三,把是否交回承包地的选择权交给进城落户农民和其原所在的集体经济组织,不代替农民和集体经济组织选择。从地方的试验看,只要补偿到位,自愿转让土地承包权是可以做到的,少数人交回承包地也是有的,补偿水平成为能否顺利转让或是否交回承包地的关键。

问:这次修改土地承包法坚持了什么原则?

明确了农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权”分置

党的十八届三中全会决定提出,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。2015年12月27日,第十二届全国人大常委会第十八次会议决定,授权国务院在北京大兴区等232个试点县行政区域,暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定,至2018年12月31日试点结束。

在起草中,对“三权”分置的法律表达有四个方面的争论:

原农村土地承包法中对保护妇女土地承包权益已有规定。现实中侵害妇女土地承包权益,表现为通过制定村规民约,对结婚、离婚或丧偶妇女的土地承包权益、集体经济收益的分配权益等进行限制。农村土地承包是按户承包,按人分地,妇女出嫁前,是具有土地承包经营权的家庭成员。妇女如在婚入地未取得承包地,按照原农村土地承包法的规定,婚出地的发包方不得收回其承包地。如果婚出地家庭兄弟姐妹分家析产,出嫁女依然享有原家庭承包土地的财产权益。这次修法进一步明确,农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。土地承包经营权证或者林权证应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。

党的十九大报告提出,第二轮土地承包到期后再延长三十年,修正案及时将这个重大决策转化为法律规范。这样规定,既体现土地承包关系稳定的主基调,又有利于处理坚持土地集体所有与保护农民财产权的关系,有利于处理土地承包制度稳定与完善的关系,有利于处理土地流转、适度规模经营与化解人地突出矛盾的关系。耕地承包再延长三十年,综合考量了土地适度规模和集约化经营、发展现代农业、城乡人口结构大变动的宏观背景和保障农民享有平等的土地权利等多种因素,符合农村实际,与建国百年的奋斗目标也是契合的。习近平总书记2017年10月19日在参加党的十九大贵州代表团审议时说,“确定30年时间,是同我们实现强国目标的时间点相契合的。到建成社会主义强国时,我们再研究新的土地政策”。草地、林地二轮承包期届满后,按照相关规定继续延长。

编者按:2017年11月第十二届全国人民代表大会常务委员会第30次会议第一次审议了《中华人民共和国农村土地承包法修正案》。2018年10月第十三届全国人大常委会第六次会议第二次审议了修正案。2018年12月29日第十三届全国人大常委会第七次会议第三次审议后通过了修正案。修正案重点围绕农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权”分置,农村土地承包关系保持稳定并长久不变、土地二轮承包到期后继续延长,完善土地承包经营权权能,维护进城务工落户农民土地承包权益,保护妇女土地权益等重大问题作了修改。为了全面理解这一事关亿万农民的重要法律制度,本报约请十三届全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员刘振伟对法律修改作解读。

党的十八届五中全会决定提出,“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。修正案按照党的十八届五中全会精神作了衔接。

明确了维护进城落户农民的土地承包经营权

第三方通过流转取得的土地经营权,经承包方书面同意并向发包方备案,也可以向金融机构融资担保。由于各方面对继受取得的土地经营权是物权还是债权有争议,是作为用益物权设定抵押,还是作为收益权进行权利质押,分歧很大。立法不陷入争论,以服务实践为目的,使用了土地经营权融资担保概念,这是抵押、质押的上位概念,将两种情形都包含进去,既保持与相关民法的一致性,又避免因性质之争影响立法进程。

原农村土地承包法规定,“承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地”。

对于农村土地承包经营权入股,原土地承包法是将家庭承包方式和“四荒地”招标、拍卖、公开协商承包方式分开处理的。对于家庭承包方式取得的承包地,原土地承包法将入股限定在承包方自愿联合从事农业合作生产的范围。对“四荒地”的土地承包经营权,原农村土地承包法规定可以采取入股方式流转。这次农村土地承包法修改,增加了承包方可以采用入股的方式流转土地经营权的规定,但需向发包方备案。

起草中,对于长久不变的涵义有三种理解:第一种认为是保持土地集体所有、家庭承包经营的基本经营制度长久不变。第二种认为是二轮土地承包或经过确权后的地块、面积固化到户,不再设立期限,长久不变。还有观点认为,问题的实质是土地公平而有效率的承包使用,社会矛盾少,长久不变不是固化。

授权确认农村集体经济组织成员身份

土地经营权人的权利:一是按照合同使用流转的承包地,自主开展生产经营并取得收益;二是因改善生产条件、提高生产能力获得相应补偿;三是经承包方同意并向发包方备案,可以用土地经营权设定融资担保;四是经承包方同意并向发包方备案,可以再流转土地经营权等。土地经营权人承担的义务:支付土地流转对价,不改变流转土地的农业用途和连续两年以上弃耕抛荒,不破坏农业综合生产能力和土地生态环境等。

巩固和完善农村基本经营制度

相关文章